“保外就醫”緣何屢屢走樣
違規保外就醫嚴重妨礙了刑罰的正確執行，破壞了司法公正，損害了法律的權威性，不利于社會和諧穩定
2014年1月8日，司法部部長吳愛英在北京召開的全國司法廳（局）長會議上表示，要深化獄務公開，進一步健全完善減刑假釋保外就醫依法公開制度。
近年來，一些罪犯利用法律法規存在的漏洞，以“保外就醫”的名義逍遙“獄”外，出現“一保到底”或“保而不醫”的現象。
“監外執行是指被判處有期徒刑或者拘役的罪犯，由于出現了法律規定的情況，且適用監外執行沒有社會危險性而采取的變更執行方法。”北京市監獄管理局刑罰執行處處長潘開元接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說，“保外就醫是監外執行的一種。被判處有期徒刑或拘役的罪犯因患有嚴重疾病，經有關機關批準取保在監外醫治。”
“根據法律規定，被判處有期徒刑或者拘役的罪犯有下列情形之一的，可準保外就醫：身患嚴重疾病的；身體殘疾、生活難以自理的；年老多病，已失去危害社會可能的。”潘開元介紹。
在上海財經大學法治與發展研究中心主任麻國安教授看來，保外就醫保障了監獄里的罪犯接受治療的權利，是一種制度關懷，這也體現了對人的生命的尊重。
然而，這種彰顯司法文明與人道主義的制度，在執行中卻因可操作空間太大而屢屢走樣，最終反過來傷害了制度本身。那么，到底是哪個環節使保外就醫異化為一些罪犯逍遙“獄”外的渠道呢？
逍遙“獄”外
2009年7月30日，廣東省江門市原副市長林崇中因受賄罪，被判10年刑，但就在法庭宣判當日，他卻從法院直接回了家。這源于他花了不到10萬元錢，通過買通看守所所長、醫生等人違規獲準“保外就醫”。在監外逍遙了一年多，直至2011年初省檢察院對林崇中被違法暫予監外執行一案進行立案偵查，他才被收監。
又如廣東省電白高考舞弊案主犯陳建明被判徒刑8年后，以蹊蹺的保外就醫，長達8年之久，當地法院、公安等部門均不知其所蹤；因受賄和貪污被判刑5年的潮州市人民政府原副秘書長劉益民，在不符合保外就醫的條件下，一樣成功“保外”，等等。
2011年3月19日發布的《最高人民檢察院工作報告》顯示，僅2010年，我國檢察機關就糾正不符合保外就醫條件、程序或脫管漏管555人。
2013年3月10日，在十二屆全國人大一次會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明在工作報告中介紹，五年來，檢察機關開展保外就醫、職務犯罪罪犯刑罰變更執行等專項檢查，糾正減刑、假釋、暫予監外執行不當52068人。
與普通罪犯相比，在保外就醫中，獲刑官員占有相當比例。“獲刑官員之所以容易獲取保外就醫這一特殊通道，在于官員在位時廣織關系網，具有深厚的人脈，更具備利用先前的各種資源造假的條件。”北京大成律師事務所杜立元律師接受本刊記者采訪時說。
“獲刑官員一般都是職務犯罪或經濟犯罪，沒直接受害者緊盯著。”在杜立元看來，“如果他們保外就醫低調些，被發現的幾率極小。”
除一些獲刑官員把保外就醫當成逍遙“獄”外的一個渠道，也有其他類型的罪犯鉆此空子，有的甚至造成極嚴重的后果。比如大連市“黑老大”鄒顯衛，因犯故意殺人罪被判處死緩，后通過買通監獄長等手段獲準保外就醫，結果出獄后再次釀成血案，最終被判處死刑。
審批流程過簡
目前，各地監獄辦理保外就醫的依據，主要是1990年12月31日司法部、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《罪犯保外就醫執行辦法》及其附件《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》。
在杜立元看來，這個部門規章已頒行二十多年，受當時立法水平所限，有些規定過于原則，缺乏操作性。而且，在其上位法《刑事訴訟法》和《監獄法》都已作出修訂的情況下，該辦法至今未作修訂，未能與上位法緊密銜接，使保外就醫在提請、鑒定、審批、移交、考察和監督環節上都存在問題。
“根據《罪犯保外就醫執行辦法》規定，監獄討論罪犯是否保外就醫時，檢察院（組）人員只是列席參加。”杜立元說，“上報罪犯保外就醫的手續時，盡管將副本送給擔負檢察任務的派出機構，但僅是告知備案。”
“從這一程序不難看出，對罪犯決定是否保外就醫，監獄本身就有決定權，檢察系統的監督權相當有限。”杜立元說。
這些問題已引起高層的重視。2013年1月1日起正式實施的新刑訴法對暫予監外執行決定程序進行了修改。第二百五十六條規定，決定或者批準暫予監外執行的機關應當將暫予監外執行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交決定或者批準暫予監外執行的機關，決定或者批準暫予監外執行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查。
“新刑訴法出臺后，在一定程度上加強了檢察機關對監獄系統批準暫予監外執行的制約，但缺乏明確的實施細則，效果有待觀察。”杜立元說。
“罪犯保外就醫的病殘情況，應符合《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》的規定。”潘開元說，“下列罪犯，根據法律規定不準保外就醫：一是被判處死刑緩期二年執行的罪犯在死刑緩期執行期間的；二是罪行嚴重、民憤很大的；三是服刑期間自傷自殘的。”
但在麻國安看來，《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》也漏洞頗多。“盡管列舉了30類可準予保外就醫的病殘情況，但對于嚴重程度的指標，許多疾病傷殘未列出。而其中第三十種情況‘其他需要保外就醫的疾病’規定，使執行者的自由裁量權過大，更是為違法操作提供了極大的空間。”
“新刑訴法中的偽證罪，只懲罰在刑事訴訟中醫生出具的假鑒定，但對于在審判之后的保外就醫中的造假者，尚未有明確的法律規定。”麻國安說，“這個法律盲區，更助長了個別不良醫生虛假鑒定的膽量。”
監督環節薄弱
從以往大量案例來看，違法保外就醫亂象頻生，除審批流程漏洞較多外，事后監督乏力，也是事實。
“對于暫予監外執行的罪犯，根據《罪犯保外就醫執行辦法》第十條規定，‘由取保人領回到當地公安機關報到。’然而，保外就醫是一項嚴肅的執法活動，在當地公安機關尚未接收的情況下，將管理權完全交給取保人，容易造成管理上的脫節，使罪犯處于漏管狀態。”杜立元說。
山東省成武縣人民檢察院檢察官吳三軍對保外就醫監督薄弱感觸頗深。“根據法律規定，法院決定保外就醫或在刑罰執行過程中需要保外就醫，應將《暫行監外執行決定書》抄送檢察院和罪犯居住地的公安機關。但在實踐中，決定機關卻很少與罪犯居住地的公安機關聯系，被決定保外就醫的罪犯出監后，又不主動到派出所報到，罪犯釋放后很容易脫管。”
“按照法律的規定，保外就醫人員疾病痊愈刑期尚未滿的應當及時收監，但實踐中公安機關限于人手少，難以對此定期不定期進行復查，這就使一些罪犯雖已痊愈，卻難以收監執行。”吳三軍說。
“‘取保’是罪犯保外就醫工作中的必備環節。辦理取保手續的目的，就是要求保證人對保外就醫罪犯盡管束教育之責，保證保外就醫罪犯遵紀守法。”在麻國安看來，“我國刑訴法對服刑罪犯保外就醫是否需要保證人、保證人的條件與義務及法律責任均沒有作出規定。”
“由于法律對未盡義務的取保人，并沒有規定相應的法律責任，這導致了實踐中有相當一部分取保人只保不管，使保外就醫罪犯失去制約。”麻國安說。
如何扎緊籬笆
多位受訪專家認為，要抑制違規保外就醫現象的發生，必須不斷健全和完善相關的法律制度。
“保外就醫在執行過程中，遇到兩個比較突出的問題。”潘開元說，“一是1990年制定的《罪犯保外就醫執行辦法》，已使用20多年，社會發展變化很大，已不適應形勢需要。二是《罪犯保外就醫執行辦法》是由司法部、最高人民檢察院、公安部簽發，其中缺少了最高人民法院，執行起來部門之間的操作標準和銜接上容易遇到障礙。這需要盡快修訂完善保外就醫相關的配套制度。”
針對保外就醫執行中存在的問題，麻國安認為，除了進一步推動司法公開外，檢察機關、公安機關和司法行政機關要定期或不定期召開聯席會議，互通信息，對存在的問題及時溝通，協商解決，密切配合，防止脫管漏管現象發生。
“應做到將相關裁定文書在網上公開，增加一個公示環節，對擬保外就醫的罪犯進行公示，以便公眾和檢察機關進行監督。”麻國安說，“有條件的監獄和公安機關，應該充分利用現代科技手段，將保外就醫納入微機管理，與派駐檢察機關微機連網，實行動態管理和動態監督。一旦發現不再符合保外就醫條件，要及時對罪犯進行收監處理。”
“加大事后懲戒力度，凡是參與合謀騙取保外就醫的人員，均以律治罪，加大違法犯罪的成本。”麻國安建議。
“保外就醫制度的完善是一項系統工作，需要在各個環節上進行周密設計，做到每個程序都有法可依、有章可循，以避免權力尋租。”杜立元說，“應對保外就醫鑒定人資格、鑒定程序、鑒定書內容、虛假鑒定的法律責任等作出規定，一旦發現鑒定人違法操作，嚴懲不貸。”
“應當建立鑒定醫師準入制度和從業醫師培訓制度，完善違法鑒定刑事追責制度，將偽證罪的適用范圍擴大到審判以后的階段。”杜立元建議。
杜立元說，“應進一步明確罪犯保外就醫疾病傷殘范圍和標準，將那些在現有醫療水平下已經能夠得到較好治療的疾病，從保外就醫的范圍里刪除。”
“此外要嚴格規定取保人的民事、行政、刑事責任。”杜立元還建議，“當監獄或公安機關考察保外罪犯發現其擅自外出或下落不明時，取保人不提供任何線索的，應當承擔相應責任。”
在杜立元看來，從長遠計，有必要將保外就醫的批準程序由現行的行政程序改成司法程序，變由監獄單方面決定保外就醫為由中立的法院來裁決。在執行和監督程序上，切實加強檢察院的監督權，從而有效地堵住保外就醫這條罪犯逍遙“獄”外的渠道。□記者李松
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