內容提要
本報告在考察瑞典國有企業的基礎上，對瑞典國有企業的管理原則、管理架構和手段、公司治理結構等進行了概括總結，并提出我國國有企業改革應借鑒瑞典成功經驗，提高我國國有企業管理水平。
一、瑞典國有企業的基本情況
瑞典目前有55家國有企業，其中41家由國家獨資擁有，14家國有持股。瑞典工商部直接負責管理42家，財政部、農業部、教育部、可持續發展部、外交部負責其他13家國有企業。但是在涉及國有企業所有權政策和董事會任命方面，由工商部統一負責。
國有企業的行業分布多樣化，既有電力、采礦業，也有歌劇院，既有房地產，也有博彩業。國家也是斯德哥爾摩證券交易所最大的股東。國有企業在其所屬行業一般都具有很強的市場地位。
瑞典國有企業總共雇傭了約19萬人，其中63％是瑞典人。近年來瑞典國有企業境外雇用人數有所增長，2005年末達到69052人，瑞典最大的國有企業瑞典國家電力公司境外雇員占74％，北歐航空境外雇員占79％。
瑞典國有企業經營狀況良好。據估計，國有企業總價值約6750億克朗。2005年，瑞典國有企業總產值為3,113億克朗，同比增長8%，占當年全國GDP(26730億克朗)的11.6%。瑞典電力公司則是其中的主力，占國有企業稅前總產值的44%。2005年，瑞典國有企業利潤總額為633億克朗，作為國家代表的瑞典財政部獲約270億瑞典克朗的分紅，占政府行政總支出約3.1％（2005年財政總支出8643億克朗）。
2005年，瑞典政府國有企業管理開支2650萬克朗，其中710萬克朗用于購買服務和官方報告。政府總開支約占國有企業總價值的0.004％（國有企業總價值估計為6750億克朗）。2006年上半年，瑞典國有企業總營業額1718億克朗，稅前利潤363億克朗，凈利潤278億克朗，同比增長44％。
國有企業大約可以分為兩個運作模式：
一是在市場條件下按照市場經濟規律進行經營運作，包括國家擁有控股權上市公司，共有31家，總雇員14.6萬人，其中6.8萬人為境外雇員，這類企業營業額超過5000萬克朗的企業共有18家。2005年，這類企業營業額2257億克朗，同比增長11％，其中LKAB和國家電力公司占了此部分國有企業營業額增量的89％；企業盈利能力繼續保持良好勢頭，全年盈利同比增長85％，達到471億克朗；股東權益達到2676億克朗，收益率從2004年的12.7％增加到2005年的18.9％。
2006年上半年，這類企業經營額1283億克朗，同比增長15％；稅前利潤329億克朗，同比增長43％。16家企業盈利狀況改善，22家企業稅前利潤總和達到292億克朗。
二是需要實現某種公共利益的企業,如歌劇院，這類企業共有24家，共有雇員4.1萬人，其中境外雇員119人，這類企業營業額超過5000萬克朗的企業有10家。2005年這類企業營業額同比保持穩定，達到856億克朗；利潤有所下降，2005年利潤總和52億克朗，下降約5％；股東權益下降到168億克朗，收益率29.9％。
2006年上半年，這類企業營業額達到435億克朗，同比增長3%;稅前利潤達到33億克朗，同比劇增61％。
預測瑞典國有企業私有化份額將會擴大。瑞典執政的中右聯盟對瑞典國有企業私有化態度積極。2006上半年，瑞典中右聯盟對瑞典內陸地區考察后，提交了一份國有企業考察報告，指出有7家國企（Talia Sonera、Nordea、OMX、SAS、SBAB、Vasakronan和Vin&Sprit）的私有化時機業已成熟。中右聯盟認為，在商業化市場環境下，私有化企業通常比國有企業運作得好。但對于瑞典北部鐵礦企業LKAB，中右聯盟不希望私有化，并認為國家應該向北方地區的基礎設施建設增資，而位于Kiruna的LKAB公司所從事的采礦業又恰恰是這一地區最為活躍的產業。中右聯盟同時認為國家電力公司也應暫時保留。可以預計，隨著中右聯盟執政的新政府政策的逐步實施，瑞典國有企業私營化的進程會加快。
二、瑞典國有企業的管理原則
瑞典議會賦予瑞典政府國有企業管理者的角色。為達到國有資產長期增值，由政府制定和實施所有權政策，監督管理國有資產經營，并在可能情況下，顧全社會公益。監督與評價國有企業的手段包括金融分析、產業分析和各種報告。瑞典對國有企業的管理主要遵循以下原則：
1、 所有權政策統一的原則。
瑞典國有企業的管理分散在工商部、外交部、財政部等不同部門，但是國有資產的所有權政策是統一的。根據憲法，議會決定管理和處置國有資產的基本原則，瑞典政府據此處置國家資產。但政府在實質性變更公司的經營方向、稀釋所有權、增資以及購買和出售股份都需獲得議會批準。根據《政府預算案》，如無特別規定，國家持股少于一半或投票權少于半數，政府可自行決定是否出售國有股份。但是，對國有持股超過一半或投票權超過半數的企業，如果沒有議會批準，政府不能出售國有股份。議會不干涉包括分紅在內的企業正常經營管理活動。如果企業按照議會確定的經營方向運營，議會也不干預企業并購、處置或關閉企業活動。根據憲法，首相授權工商大臣處理有關國有企業所有權有關問題，執行統一的國有資產所有權政策和董事會提名。
2、 公開透明的原則。
瑞典對國有企業的管理公開透明，對公司的董事會任命、高管任命、審計監督、財務報表等都有具體的規定。國有企業股東大會也充分體現了全民所有，瑞典公民均可參加國有企業股東大會，并有權提出質詢。國有企業即使沒有上市，但其信息公開的程度不得低于上市公司。瑞典政府在《國有企業財務報告指南》中明確規定，國有企業必須按照斯德哥爾摩證券交易所推薦條例，提交年度報告、季度報告和經營報告，包含完整環境分析、財務目標、社會責任目標、機會均等政策、董事會工作總結、紅利政策、董事會及高管薪金等內容，并在網上公布。
1982年，議會決定政府每年須提交國有企業年度報告。從1999年開始，政府開始公布國有企業年度報告。該報告面向公眾、國有企業、媒體、工會和其他股東，同時也作為政府向議會提交的官方國有企業年度報告的附件。該報告包括國有企業合并報表和自2000年以來每年的資產負債表。從2000年開始，政府開始發布國有企業季度報告。
3、 分類管理的原則
瑞典將55家國有企業劃為兩類，在市場條件下運營的企業和公益性企業，對這兩類企業采用不同的評價和管理方法。在市場運營條件下的企業符合以下兩個條件：一是在完全競爭的市場中運營；二是國家作為所有者根據企業風險狀況制定有關盈利和財務收支的要求。公益性的國有企業則符合以下兩個條件：一是國家作為所有者對企業活動進行直接指導和管理；二是這些企業在具有特殊規定的市場中運營。政府對在市場條件下運營的企業按照市場的要求設定具體的經營目標，并按這些目標進行評價。對于公益性企業，由于其目標是為社會創造有益的價值，因此對其地評價要相對復雜一些，很大程度上是通過一些定性的參數來進行評價和監測，這些參數主要是從社會經濟和行業政策目標以及效率推演而來。由于區分兩類不同企業且按不同要求提交年度報告，因而對不同公司的運營和目標完成情況就更清楚，也更公平。
三、國有企業管理架構和管理措施
1、 國有企業適用法律。
國有企業與私有企業適用相同的法律，如公司法、競爭法、會計法及內部人法。公司必須遵守議會決議和法律規定以及政府和企業簽署的協議。公司在特殊行業的活動也須同時遵守該行業有關法律，如郵政法、電信法等。
2、 歐盟關于政府支持的規定
根據歐盟有關政府支持的規定，在財政支持方面，政府對國有企業和私有企業應一視同仁，其目的是防止成員國因支持本國企業提升競爭力造成對其他成員國企業不利，從而導致市場競爭扭曲。
3、 政府支持的會計規定
接受政府或公眾支持的企業，當年度經營額達到一定規模時，應按照特別規定報告財務關聯關系。此措施是為了使歐盟委員會深入了解財務關聯企業控制相互持股企業的情況。該規定要求企業必須報告接受資金的數量、使用情況、壟斷企業或特殊企業開展競爭性經營活動情況等。
4、 國有企業資本結構的調整
2003年在瑞典議會春季財政提案中，提出應采取措施重構國有企業資本，由議會確定企業利潤用途，國家可以像母公司一樣確定是否從一個下屬企業抽調資金對另一個下屬企業增資。政府在國家債務管理局設立一個賬戶，在2006年財政年度之前，將國有企業50億克朗分紅作為資本重新投入國有企業。議會決定轉移到賬戶上的資金和每筆增資的數額。從2003年到2005年，已從該賬戶中支取29.98億克朗，使用了29.95億克朗。
5、 信息公開和保密
政府有關部門保管、接受和起草的有關國有企業的文件、資料，公眾有權查閱。如對公司經營活動不利和可能給公司價值帶來損失的敏感商業信息，則列為機密。對公眾利益和個人的利益可能造成負面影響的信息，也可能列為機密。公眾雖然可以要求查閱這些資料，但政府機構可以根據保密法酌情處置。
6、 內部人信息
瑞典《金融工具交易市場濫用處罰規定》給內部人下的定義為：未經公布或不為廣泛了解的信息，其泄漏可能對股價造成重大影響。任何人，包括在重要位置的人，不得利用內部人信息在證券市場進行金融交易。違犯此規定者，可能被判罰款或四年以下監禁。
7、 公司法
瑞典公司法規定了公司的架構和公司的經營方向。公司的使命和經營活動應首先符合和遵守議會決議、憲法規定以及公司和政府的協議。無論國有公司還是私有公司，都應遵守企業法。除了國家審計署有關規定外，對國有企業沒有其他特殊規定。國家審計署可以按照規定對國有企業經營活動進行審計。國家審計署可指定一名或多名審計師參加每年的國有企業審計。
8、 瑞典企業治理準則
《瑞典企業治理準則》(下稱《準則》)于2004年12月出臺。該準則的目的是改善瑞典有限責任公司的治理。該準則面向公司決策系統，使股東可以直接或間接的控制公司。該準則主要針對企業內部組織和各種團體的運作形式和相互作用，并提出了企業報告的指導原則。從2005年7月1日起，斯德哥爾摩證交所開始使用該準則。
瑞典政府基本借鑒了該《準則》。從2005年5月起，政府將《瑞典企業治理準則》納入國有企業所有權管理架構。這就意味著，瑞典國有上市企業和瑞典國有獨資企業也適用該準則。對國有持股企業，政府將與其他股東共同努力采用該準則。但由于該《準則》面向所有權比較分散的公司，因此，在國有企業使用該準則時，允許一定程度的變通。
9、 國際合作
瑞典政府積極參與OECD國家所有權政策指導原則的制定。2005年，OECD頒布實施了《國有企業公司治理指南》。該指南以OECD國有企業治理原則為基礎，指導國有企業管理。該指南在很大程度上借鑒了瑞典政府所有權管理原則。
四、國有企業治理結構
瑞典國有企業的治理結構主要有三層：股東大會、董事會和管理層。股東大會為公司最高權力機構，負責宣布和任命董事會。國家作為股東不直接干預企業的經營管理活動，而是通過選拔和任命董事會成員實現對公司經營權的控制。董事會負責選拔和任命公司高管，實現公司的經營宗旨和經營目標。
1、股東大會
股東大會是企業最高決策機制。如股東大會對公眾開放，任何人都可以參加股東大會。企業人數超過50人，且國有持股超過一半以上的企業，議員有權參加股東大會。董事會負責股東大會前2周到6周通知議會辦公室。有意參加股東大會的議員應事先通知企業。
國有獨資企業在股東大會期間應安排公眾向管理層提問時間。人數少于10人，資產少于2400萬克朗的企業可不安排此項內容。公司管理層和董事會決定股東大會的有關具體事宜。為督促國有企業盡快提交報告，政府希望國有企業股東大會在每年4月30日前舉行。2006年，51家國有企業在4月30日前舉行了股東大會。
2、董事會
公司董事會成員應始終牢記公司的利益，具有相應的經營、應對復雜環境和挑戰的能力。瑞典政府希望國有企業董事會成員正直，具有良好的判斷力，能有效地代表國家行使權利。
董事會構成
進入董事會的被提名人應當具備所需能力。在董事會人員構成上，重點考慮具有與企業經營直接相關的產業知識和其他相應知識的人才，并考慮是否正直、對公司忠誠等。公司每個董事會成員都應具備獨立分析企業經營活動的能力。
在董事會成員構成上，應兼顧能力結構、知識結構、年齡結構和性別結構的平衡。如在性別結構上，瑞典政府對董事會女性成員的比例構成上有明確的目標，如為2003年設定的目標為女性比例40%并于當年實現。2006年5月這一比例已達到44%。
瑞典政府公務員也常出任國有企業董事會成員，目的之一是了解企業是否按照國家要求從事經營活動。目前，有47名國家公務員，包括16名女性和31名男性，出任國有企業董事。
為保證效率，對董事會人數也作了規定，一般6-8人。2005年，國有企業董事會平均7.6人，最少3人，最多10人。董事會女性平均年齡52歲，男性平均年齡57歲。女性平均連任期間3.1年，男性平均連任期限4.4年。根據規定，董事會成員連任不得超過8年。
董事會的提名和任命
對國有獨資企業董事會，工商部國企司負責進行調研、提名和任命的準備工作（國企司大部分公務員兼任某個國有企業董事），工商大臣對提名和任命名單進行最后審定。瑞典工商部國企司負責對提名和任命的全過程進行推動和協調。在任命董事會成員和審計師方面，所有國有獨資企業實行統一的任命原則。與《準則》不同的是，國有獨資企業不設獨立董事。因為《準則》主要面向所有權比較分散的公司，設立獨立董事是為了保護小股東的利益。對國有獨資企業和股東為數不多的國有持股企業，設立獨立董事就失去了意義。
對國有持股企業，進入公司董事會的主要程序為：由股東大會提名委員會提出建議（包括對原董事會評價和改選人員建議）報股東大會，并同時在網站上公布；提名委員會在股東大會對建議進行說明；被提名人在股東大會自我介紹并接受提問；股東大會決定是否接受，如接受，同時確定其報酬額和紅利分配比例。
由股東組成的選舉委員會的工作舉足輕重。選舉委員會的主要目的是為任命董事進行準備，提出建議。政府一般在選舉委員會中派一名代表。選舉委員會工作組負責根據董事會構成和經營活動、環境分析以及董事會成員應具有的能力，制定招募標準，開始招募活動。結束后，根據《準則》公布提名。對國有上市公司,董事會則須設立獨立董事。
如發現某個董事不再適合在董事會工作，國企司一般會向該董事提出股東不希望其繼續在董事會任職。該董事一般會辭職。對國有持股企業，如果必要，也可以召開特別股東大會對董事會進行必要的變更。因為國有企業與私營企業適用相同的法律，股東（國家）也可以就董事個人責任或行為向法院提起訴訟。
董事費
董事會成員根據職責和工作分工接受報酬。報酬數量由每年股東大會決定。特別任命的委員會董事的報酬也由股東大會確定。董事會成員報酬在年度報表中列出。
董事會的職責
國有企業應在環境、社會、人權、性別平等、種族平等等方面有明確的戰略和思路,并有具有相應的政策。在職業道德、社會和環境責任方面，應將誠信放在戰略位置，在國際通行的人權、工作條件、環境和治理腐敗規則的前提下，制定明確的職業道德、社會和環境責任的政策。在性別平等和種族平等政策方面為其他公司樹立榜樣。在工作條件方面，應把讓員工身心愉悅地工作作為一項戰略，政府希望國有企業在減少病休方面樹立榜樣，2002年政府宣布到2008年國有企業病休減少一半，公司董事會應將此問題與其他問題放在相同重要的位置。在透明公開方面，政府認為國有企業應當至少與上市企業一樣透明。2002年3月，政府確定了國有企業財務報告指導原則。董事會應確保公司按照現行會計法、通行會計準則，根據斯德哥爾摩公司上市協議指導意見提交年度報告、季度報告和年終報告。董事會還要根據政府所有權政策就執行政府所有權指令的執行情況起草報告，起草公司治理報告，并將其納入公司年度報告。從2005年5月1日起，年度報告還須包括非財務風險的有關情況，即所謂可持續發展的有關資料。在委員會工作方面，《準則》規定必須建立一個審計委員會和薪酬委員會，并按照《準則》進行運作。
3、審計師
審計師的任務是對董事會任命的管理層、首席執行官、公司年報和會計記錄進行審核。國家負責任命國有獨資企業審計師。具體選拔、任命（審計服務購買）工作由公司會計部門、審計委員會和其他有關部門負責，由每年股東大會做出決定。政府（工商部國企司）有關負責人跟蹤審計服務購買原則的確定、篩選和評價的全過程。根據公司法，被推選的審計師一般任期4年。在特殊情況下，如審計師連任，則須對其工作進行評價。公司法規定，連任期限一般不超過三年。
4、管理層
董事會最重要的一項任務是任命和解雇首席執行官。為使董事和首席執行官職能有效分開，政府認為首席執行官（CEO）不應擔任董事。這與《準則》有所區別，準則中允許CEO擔任董事。
管理層薪酬。根據《準則》股東大會應依據董事會建議確定管理層的薪酬原則。但國有獨資企業確定管理層薪酬原則的前提是，董事會建議必須符合政府的指導原則。2003年10月9日以前，如政府與企業簽署的協議不符合指導原則的但協議仍然有效的，該協議可以繼續執行。對政府持股企業，政府將積極開展與其他股東對話，政府按照指導原則辦。
政府的總體思路是：國有企業管理層和相關人員薪酬應具備競爭力，但不應超過其他公司。將固定工資和貢獻獎勵養老金結合起來。在特殊情況下，如實行獎勵制度，則應面向公司全體員工，但不包括公司首席執行官。獎勵應與公司經營目標掛鉤。獎勵金額不應超過個人兩個月工資。
五、對我國國有企業管理的啟示
1、 有進有退，繼續優化國有資本行業布局。
我國國有企業最近幾年進行了前所未有的改革。國有企業的規模、比重和行業分布發生了很大變化。國有企業的改革對推動整個經濟的健康發展起到了至關重要的作用。但是，不可否認，一些國有企業效率低下，有的處于壟斷地位，妨礙了該行業的健康發展。我國可借鑒瑞典國有企業行業布局，根據我國國情和發展階段，對我國國有經濟結構進行戰略性的調整，減少壟斷性企業，大規模縮減競爭性領域國有企業數量，保留一部分基礎好、競爭性強的企業，以在環保、性別平等、社會責任等方面為其他企業樹立榜樣；同時，應加強對壟斷企業的監管，增加公益性領域國有企業數量，提高社會福利。
2、 對國有企業實行分類管理。
一般來說，國有企業目標應當是多重的，不僅具有一般企業的盈利性目標，而且還應具有多重的社會目標，而兩種目標在很多情況下往往難以兼顧。正因為如此，瑞典將國有企業劃分為在市場條件下運營的國有企業和具有公益目的的企業。對于兩種企業規定不同的經營目標。例如：1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工業研發方面的水平，因此對其沒有盈利目標規定。而對國家電力公司這樣的企業，不但有明確的經營目標，而求有明確的紅利分配政策。我國可以借鑒瑞典做法，將國有企業進行分類管理，將國有企業劃分為市場條件下運營的企業和公益性企業，實行不同的管理模式。對在市場條件下運營的國有企業，應把競爭能力、經營效率放在第一位，而不承擔其它社會目標。國家在這些企業中的角色類似于一個普通的股東，主要采取控股方式進行間接控制。對于公益性國有企業，政府可較多采取直接管理的辦法，不設定盈利目標，采用較為軟性的考核方法，通過一些經濟社會、環境、效率等方面的定性指標對其進行考核。
3、 完善國有資產所有權管理制度。
瑞典國有企業數量不多，雖然管理分散在不同部門，但是所有企業都實行統一的所有權政策，保證了企業間的公平。我國可借鑒瑞典的做法，完善我國國有資產產權管理制度，對所有國有企業實行統一的制度。根據我國地域廣，國有企業分散且數量較大的特點，可繼續實行分級管理。為保證國有企業制度的統一性和連續性，可以考慮對國有企業實行垂直管理。
4、 完善國有企業治理結構
在瑞典國有企業的治理結構中，實行董事會管理體制，其組成通常包括內部的和外部的所有者代表（包括作為代表國家的政府公務員）、企業經營管理者，并注意平衡董事會的年齡、性別、知識、能力結構，以提高企業戰略決策的科學性。借鑒瑞典的成功經驗，我國也應建立董事會專家化的集體決策制度，弱化政府行政行為對企業經營活動的影響。在國有企業董事會、監事會成員任命等方面，可考慮將外部董事制度與公務員擔任董事制度結合起來，招募具有企業管理經驗和特殊才能的人才進入政府國企管理部門，在部分企業國有企業試行政府公務員出任董事，待成熟后再推廣
5、增強國有企業透明度，加強公眾對國有企業的監督管理。
瑞典對國有企業的信息披露的規定詳細并且具有針對性，有效地保證了輿論、股東、公眾對國有企業的監督。同時，瑞典還有一整套對國有企業的審計程序和辦法，注意利用社會審計咨詢機構資源，保證了對國有企業的有效監管。我國在國有企業改革中，應采取措施增加國有企業透明度，提高公民所有者的意識，強化公眾和輿論的監督。在審計方面，國有企業審計師應由政府指定，與企業不發生經濟往來，對政府負責，同時，可利用社會審計資源，提高審計效率。
6、改革國有企業分紅制度。
實行國有企業向國家分紅制度，作家作為國有企業股東，有權獲得國有企業的分紅，并決定紅利的用途。國家應當收回國有企業紅利再投資的決定權，利用紅利再投資進一步完善國有資本的產業布局，同時，通過對國有企業紅利再投資，可以達到宏觀經濟調控的目的。
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